12月6日，国家发展改革委发布《关于建立煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），就建立煤矿产能储备制度向社会公开征求意见。建立煤矿产能储备制度，将有效完善我国煤炭储备体系。
作为煤炭储备体系的重要组成，煤矿产能储备制度的建立健全，有利于保障煤炭稳定供应，进一步促进初级产品供给保障和价格稳定，夯实国家能源安全保障基础。
形成3亿吨可调度产能储备
《征求意见稿》提出，到2027年，初步建立煤矿产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目，形成一定规模的可调度煤炭产能储备。到2030年，产能储备制度更加健全，产能管理体系更加完善，力争形成3亿吨/年的可调度产能储备，全国煤炭供应保障能力显著增强，供给弹性和韧性持续提升。
数据显示，2022年，我国原煤产量为45.6亿吨，煤炭消费量41.6亿吨。3亿吨的目标约为2022年我国煤炭产量的6.6%，煤炭消费量的7.2%。2021年7月，国家发展改革委曾发布消息称，要在全国形成相当于年煤炭消费量15%、约6亿吨的煤炭储备能力，其中政府可调度煤炭储备不少于2亿吨，另外4亿吨是企业库存，通过最低最高库存制度进行调节。
怎样选择和建设产能储备煤矿？《征求意见稿》提到，统筹结合山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地建设，严格遴选标准，以大型现代化露天煤矿和安全保障程度高的井工煤矿为实施重点，在新建和在建煤矿项目中优选一批产能储备煤矿，积极稳妥组织实施。
在建设工作规则方面，《征求意见稿》明确，产能储备煤矿的设计产能由常规产能和储备产能两部分组成。常规产能是指非应急状态下煤矿正常生产的产能，由企业根据市场情况自主组织生产，不纳入国家统一调度范围。储备产能是指在常规产能基础之上预留的规模适度、用于调峰的产能，应急状态下按国家统一调度与常规产能同步释放，实现煤矿“向上弹性生产”。
根据《征求意见稿》，申报建设储备产能的煤矿应为国家核准权限的新建、在建煤矿项目，设计产能不低于300万吨/年，煤矿储备产能规模按占煤矿设计产能的比重，划分为20%、25%、30%三档。申报建设储备产能煤矿所在矿区外运条件便利且运力配置充足，且为五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿，煤炭产品主要用于保障发电供热及民生用能需求。
同时，产能储备煤矿实行触发机制管理，在煤炭供需形势总体平衡时，产能储备煤矿投产后按照常规产能组织生产。当供需形势由总体平衡转向紧张时，国家发展改革委、国家能源局根据煤炭市场现货价格是否超出合理区间等情况，视不同情形对储备产能实施统一调度。
今年10月份，国务院印发《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》指出，有序释放煤电油气先进产能，加快推进煤炭储备项目建设。优先支持内蒙古开展煤炭产能储备，建立一定规模的煤炭调峰储备产能。这为建立煤矿产能储备制度作了铺垫。
配套政策支持产能储备煤矿
按照《征求意见稿》，产能储备煤矿将获得以下几个方面的支持——
第一，给予产能置换政策优惠。对产能储备煤矿，新建煤矿按设计产能20%、25%、30%建设储备产能的，其新增产能（含常规产能和储备产能）的60%、80%、100%免予实施产能置换。已审核确认产能置换方案的（包括在建煤矿），其产能置换指标总量的60%、80%、100%可另行使用，指标不再进行折算。
第二，优化调整矿区总体规划及规划环评要求。产能储备煤矿要严格按照已批复矿区总体规划及规划环评办理核准相关 手续。当资源储量、开采条件发生较大变化时，在符合服务年限要求的前提下，设计产能可在煤炭矿区总体规划基础上浮动1~3个设计级差，最大增幅原则上应低于规划建设规模的30%，且不出现环环评〔2020〕63号文件规定的规划重大调整情形。上述优化调整属煤炭矿区总体规划非重大调整情形，可编制局部调整方案报原规划审批机关同意。
第三，实施煤炭新增产能指标单列。对产能储备煤矿，储备产能规模不占用国家煤炭发展规划确定的所在省区新增产能指标。
业内人士表示，上述产能置换政策优惠对相关企业而言是利好消息。我国能源领域常以产能置换的方式淘汰落后产能，发展先进、高效产能。产能置换政策优惠，有助于产能储备煤矿增产。
长期看有利于市场稳定供给
“富煤、贫油、少气”的资源特点，决定了煤炭在我国一次能源结构中的主体地位。但煤炭总量丰富和区域短缺并存、产销分离、生态环境制约等问题，都要求建立煤炭储备体系，以合理的煤炭储备，降低煤炭消费的不确定性，增强煤炭供给能力，确保国家能源安全。
早在2010年修订《煤炭法》时，我国首次将“煤炭资源战略储备制度”列入其中。2011年，国家发改委、财政部下发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，明确中央政府委托煤炭、电力等企业在重要煤炭集散地、消费地和关键运输枢纽等地建立国家煤炭应急储备，由中央政府统一调用。2014年10月，国家发改委、财政部又印发了有关通知。
2020年4月，《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》又提出完善能源安全储备制度。
2020年7月，国家发改委就提出“三改革、一协同”，即深化煤炭中长期合同、煤炭储备制度、煤炭交易制度三项改革，协同保障重点区域煤炭供应。2021年4月，面对国内煤价飙升，国家发改委加急下发《关于做好2021年煤炭储备能力建设工作的通知》，要求全国安排形成1.2亿吨以上的政府可调度煤炭储备能力。
2022年5月，人民银行增加1000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款额度，专门用于支持煤炭开发使用和增强煤炭储备能力。2023年发布的《2023年能源工作指导意见》再次强调，要稳妥推进煤炭储备基地建设，提升政府可调度煤炭储备能力。
2023年煤炭市场供应在保供稳价政策下相对较为宽松，为增加煤炭储备能力带来“窗口期”。
此次《征求意见稿》发布后，预计对中短期供需预期影响有限，远期煤炭行业的供给弹性将有所增强，未来动力煤价波动或将进一步降低。
当前，煤炭在能源保供中的“压舱石”作用日益凸显。建立健全煤矿产能储备制度的考量，正如《征求意见稿》所提到的，推动煤炭产能保持合理裕度和足够弹性，增强供给保障能力，更好发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强支撑。
来源：本文原载于12月8日《中国矿业报》1版